История военно-окружной системы в России. 1862–1918 - Ковалевский Николай Федорович (мир книг txt) 📗
Другими изменениями в Военном министерстве в 1858–1860 гг. стали: учреждение Военно-кодификационной комиссии (для пересмотра Свода военных постановлений) [72], передача госпитальной части из комиссариатского департамента в ведение медицинского департамента, образование из артиллерийского отделения военно-ученого комитета самостоятельного органа – временного артиллерийского комитета, сокращение числа артиллерийских округов с 12 до 9, учреждение штаба при инспекторе стрелковых батальонов.
В конце 1856 г. было упразднено звание главнокомандующего Гвардейским и Гренадерским корпусами. В них сформированы отдельные штабы. В 1857 г. пехотный и резервный кавалерийский гвардейские корпуса вновь образовали Отдельный гвардейский корпус (штаб Гвардейского кавалерийского корпуса был упразднен) [73]. В 1856 г. в штабе каждой дивизии учреждена должность начальника штаба с возложением делопроизводства в дивизии на дивизионного квартирмейстера и двух старших адъютантов. С развитием штаба дивизии упразднены бригадные управления и должности бригадных командиров (кроме отдельных Кавказского, Оренбургского и Сибирского корпусов). В декабре 1857 г. Отдельный Кавказский корпус переименован в Кавказскую армию.
В системе же местных органов управления военного ведомства изменения были незначительны. По-прежнему лишь комиссариатский, провиантский, артиллерийский и инженерный департаменты имели свои представительства (комиссии и округа) на местах, при этом районы действия этих представительств не совпадали, а сами они без ведома центральных органов мало что могли решать самостоятельно. В 1857–1859 гг. была проведена малоудачная реорганизация провиантского ведомства с упразднением среднего звена – провиантских комиссий. Каждый из вставших во главе провиантских инстанций 32 обер-провиантмейстеров, подчинявшихся теперь непосредственно Военному министерству, должен был обеспечивать снабжение войск провиантом в 1–3 губерниях [74]. Непорядки, хищения и путаница продолжали существовать в комиссариатском ведомстве, расходовавшем до 40 % военного бюджета и обраставшем помимо того счетами по взысканиям [75]. Неудовлетворительной оставалась организация управления военно-врачебными заведениями. «Тут было полное отсутствие единства: медицинский департамент ведал только личным составом военно-медицинских чинов и снабжением частей войск и госпиталей предметами медицинского довольствия, которые сам не заготовлял, а получал от Министерства внутренних дел» [76]. Неважно складывались дела и в Отдельном корпусе внутренней стражи (ОКВС), все более подвергавшемся «нравственной порче», а потому все менее способном выполнять свои задачи [караульная и конвойная (этапная) служба, исполнение охранных, военно-полицейских и других функций]. При этом управленческий аппарат каждого округа внутренней стражи был громоздок, имел множество бюрократических вышестоящих инстанций, а на их (округов ОКВС) содержание тратились значительные суммы [77].
Определенным толчком к последующему серьезному преобразованию местного военного управления стало усилившееся после Крымской войны (1853–1856) движение крестьян за отмену крепостного права. В разгар работы над проектом Крестьянской реформы выступления крепостных весьма беспокоили местные гражданские власти – губернаторов, уездных и волостных начальников. В этой связи в Главном комитете по крестьянскому делу весной 1858 г. возникла идея военизации государственного управления путем введения повсеместно в России института временных генерал-губернаторов как базы военно-административного управления с обширными чрезвычайными полномочиями. Чиновник Министерства внутренних дел Я. Соловьев в этой связи отмечал, что органы местной власти все чаще не справляются с крестьянскими беспорядками, особенно когда они распространяются на значительной территории. «Опасность, – писал он, – представляется еще грознее, если бы восстания крестьян… возникли одновременно в двух или нескольких соседних губерниях» [78].
Идею введения генерал-губернаторств поддерживали министр юстиции В.Н. Панин, шеф Корпуса жандармов В.А. Долгоруков, министр государственных имуществ М.Н. Муравьев, председатель Государственного совета А.Ф. Орлов, министр двора В.Ф. Адлерберг. Встревожен был и Александр II, опасавшийся не только текущих крестьянских волнений, но и того, что после отмены крепостного права по правилам, устанавливаемых в интересах помещиков, дело может принять еще худший оборот. Он писал в Министерство внутренних дел: «Кто может поручиться, что, когда новое положение будет приводиться в исполнение и народ увидит, что ожидание его, то есть свобода по его разумению, не сбылось, не настанет ли для него минута разочарования. Тогда уже будет поздно посылать отсюда особых лиц для усмирения. Надобно, чтоб они были уже на местах. Если Бог помилует, тогда можно будет отозвать всех временных генерал-губернаторов и все войдет опять в законную колею» [79]. Поэтому царь предложил министру внутренних дел С.С. Ланскому составить проект положения о введении временных генерал-губернаторств.
К чести Ланского, он не видел в выстраивании еще одного этажа государственной власти на местах ничего хорошего (имея, конечно, в виду и интересы своего ведомства). В записке царю, составленной С.С. Ланским и его окружением, подчеркивалось, что разрастание иерархии бюрократических учреждений вызовет массу межведомственных трений, необходимость изменения всего законодательства, нарушит взаимоотношения местного аппарата с центром. Лучше, отмечалось в записке, расширить и усилить власть губернаторов, «сделать предусмотрительное распределение войск, снабдить начальников над оными надлежащими наставлениями, в которых между прочим ясно определить отношения сих начальников к гражданскому ведомству» [80]. Подспудно эти предложения «работали» на идею создания военных округов. Намерение ввести временные генерал-губернаторства поддержали многие губернские и уездные предводители дворянства, да и основная масса самого дворянства, которые срослись, естественно не без выгоды для себя, с существовавшей системой местной власти и не хотели экстраординарных новшеств. «Главная причина непопулярности предположения о генерал-губернаторах, – писал уже упоминавшийся выше Я. Соловьев, – заключалась в том, что последователи организованных начал в губерниях хотя и старались из всех сил сохранить за помещиками как можно больше власти над крестьянами, но сами вовсе не желали, что весьма понятно, испытывать на себе деспотической и произвольной власти ни военных генералов в качестве генерал-губернаторов, ни штаб– и обер-офицеров в качестве уездных и становых исправников» [81]. Недовольна была бы введением «осадного положения» в стране в связи с Крестьянской реформой и нарождавшаяся буржуазия.
В конечном счете Александр II благоразумно отказался от намечавшегося эксперимента. Вместе с тем состоявшийся обмен мнениями еще сильнее высветил необходимость создания такого местного военного управления, которое бы могло придать большую стабильность государству и обществу, и путь решения этой проблемы все более виделся в создании военных округов, которые позволили бы децентрализовать военное управление.
В этой связи необходимо вернуться к записке Д.А. Милютина «Мысли о невыгодах существующей в России военной системы и о средствах к устранению оных», которую он написал незадолго до своего отъезда на Кавказ на должность начальника главного штаба Отдельного Кавказского корпуса. Именно эта записка (дополненная последующим опытом военно-административной деятельности Милютина на Кавказе) отразила многие его идеи, приведшие через несколько лет к практической работе по проведению крупных военных реформ, включая военно-окружную. В «Воспоминаниях» за 1862 г. Милютин писал: «Мысль о территориальной системе в управлении зародилась у меня… в начале 1856 г…Мысль эта постепенно развивалась в продолжении моих работ по устройству военного управления на Кавказе, окончательно же выработалась в конце 1861 года и в последующие годы» [82].
